行(xing)政(zheng)许(xu)可(ke)逾(yu)期(qi)怎(zen)么(me)处(chu)理(li)，行(xing)政(zheng)许(xu)可(ke)延(yan)续(xu)的(de)申(shen)请(qing)条(tiao)件(jian)不(bu)同(tong)于(yu)重(zhong)新(xin)申(shen)请(qing)条(tiao)件(jian)吗(ma)
某小吃店诉某区市监局行政
许可不予延续决定案
【基本案情和行政救济策略】
2013年11月14日，业主胡某作为个体工商户，以某小吃店的名义取得餐饮服务许可证，有效期为2013年11月14日至2016年11月13日。2016年10月20日，某小吃店向区市监局申请延续食品经营许可。区市监局于当日进行了许可证延续现场核查，核实确认某小吃店经营许可条件与原发证条件经比对，无本质变化。在审核期间，邻近某小吃店的居民提出申请，要求区市监局对是否延续该行政许可举行听证。听证过程中，邻近的居民称某小吃店开业以来噪声、排污、消防和用电安全问题突出，严重影响相邻居民生活，要求其进行整改。听证后，区市监局适用《行政许可法》第八条，认为许可事实发生重大变化，于2016年11月11日作出《食品经营许可证换证申请驳回决定》（以下简称《驳回决定》），驳回某小吃店的延续申请。
某小吃店认为，区市监局适用《行政许可法》第八条作出行政行为属于适用法律错误，且在举行听证会时未告知胡某拟处决定、相关证据和依据，行政程序不合法，因此某小吃店拟通过司法救济途径维护合法权益。本案涉及的食品经营许可专业性较强，向区市监局的上级部门申请行政复议较为合适，有较大的合理性审查空间，且经营者胡某以经营小吃店为生活来源，急于解决纠纷。为提高纠纷解决效率，丰富救济途径，可先行申请行政复议后再视情况决定是否提起诉讼。
【行政救济情况及处理结果】
2017年1月5日，某小吃店向区市监局的上级机关市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）提出行政复议申请，请求撤销区市监局作出的《驳回决定》并准予延续食品经营许可。市食药监局于同年3月31日作出行政复议决定，维持区市监局的《驳回决定》。
某小吃店不服市食药监局的行政复议决定，以区市监局和市食药监局为共同被告，向区人民法院提起行政诉讼。原告某小吃店认为其经营情况始终符合许可证的授予条件，且其食品经营属于无烟、无排放，营业至今未曾有噪声扰民、环境污染等情形。被告区市监局于2016年11月10日组织的听证过程中，被告和举报人始终没有提出任何证据证明某小吃店经营活动存在影响公共利益的情形，被告所作出的驳回行政许可延续决定无事实依据，无证据支持，严重侵害了原告的合法权益。被告市食药监局未依法审查被诉行政行为的合法性和合理性，所作维持的复议决定是错误的。故请求法院判决撤销区市监局作出的《驳回决定》，以及市食药监局的行政复议决定。
被告区市监局辩称，该决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告在许可证有效期届满前向被告提交食品经营许可换证申请，被告受理后发现原告在经营中有邻里纠纷，存在卫生等方面的隐患，且影响了周边居民的生活休息，居民投诉已达70余次。被告应周边居民要求于2016年11月10日举行了听证，邻近居民提交了照片、报警记录、信访等材料，证明原告影响邻近居民的正常生活。被告据此认为事实已发生了重大变化，故作出被诉的《驳回决定》。
区人民法院审理后认为：本案系争许可事项是行政许可期限的延续，不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变；相邻关系人的通风、排污等相邻权益不属于我国《食品安全法》和《食品经营许可管理办法》规定的食品药品监管部门许可审查的职责范围；我国《行政许可法》第八条所规定的“客观情况发生重大变化”是指行政许可所基于的要件情况发生重大变化，本案相邻关系因素不属于行政机关审查食品经营许可延续时有权认定的许可要件，被告区市监局适用《行政许可法》第八条作出被诉行政行为，属于认定事实不清，适用法律错误。据此，区人民法院判决撤销区市监局的《驳回决定》及市食药监局的行政复议决定，责令区市监局重新作出行政行为。
【争议问题和法律评析】
一、行政许可延续申请不应依照初次申请的要件重新审核
行政许可延续是行政许可制度的补充，其与初次行政许可是两个形式和内容完全相同、有效期前后不间断相继的行政行为。行政许可在其有效期届满后自然失效，也是行政许可法定原则和依法行政原则的体现。设置行政许可延续的意义在于避免行政许可届满失效后，被许可人因重新申请许可、行政机关重新审查而导致其正常经营活动的中断。这一制度设计对行政机关而言也具有简化行政程序、避免机械性重复审查带来的行政资源浪费的作用。
我国《行政许可法》规定了行政许可延续制度，该法第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。因此，已经取得某项行政许可的行政相对人，在法定期限内对该项行政许可申请延续享有优先权。而且，实践中申请许可延续与初次申请许可提交的申请材料、审查标准和审查程序均有不同。故行政许可延续申请不应依照初次申请的要件重新审核。例如，本案适用的《食品经营许可管理办法》第三十条对食品经营许可延续申请应提交的材料，相较于该法第十二条对初次许可申请的要求有所简化，区市监局不应按照初次申请食品经营许可的条件重复审查，而应按照许可延续的规定进行较初次许可更为简化的审查。
二、申请行政许可延续应遵守法定期限
根据《行政许可法》第五十条之规定，准予延期的行政行为是一种依申请的行政许可，同样需要行政机关以法定条件对行政相对人的申请进行审查。法律对行政许可延续申请与初次行政许可申请有所不同，其差异之一是行政许可延续申请的期限受到限制。从学理上看，行政许可的延续具有较原行政许可程序和申请材料简化但相同的效力的特征，这在实质上使得具有行政许可延续申请权的被许可人，较初次行政许可申请人具有优势地位，因此必须依照行政许可延续设立的目的，对申请期限进行一定的限制，否则无法兼顾行政行为的公平性。
《行政许可法》第五十条将行政许可延续申请的一般期限设定在原行政许可有效期届满三十日前，法律、法规、规章另有规定的从其规定。在原行政许可有效期届满后申请延续的，原行政许可失效并应当注销，被许可人应当依照初次行政许可取得的程序重新申请，实践中并无争议。例如，某中学诉某市教育局教育行政决定案（见参考案例1）中，法院认为即便被告在原告逾期申请的情况下为其办理延续办学许可，也不能视为认可延续办学，原告未在法定期限内申请延续办学，导致办学许可证被注销的不利后果应由其承担。
而在原行政许可有效期届满前三十日内申请延续的，原行政许可是否当然失效，有观点认为，逾期申请延续但许可有效期仍未届满的，行政许可连贯性仍然存在，可作为程序瑕疵准予延续。但从司法实践来看，这一观点未得到法院判决支持。以某物流有限公司诉某海关行政许可案（见参考案例2）为例，该案原告取得的行政许可有效期至2017年12月26日，原告应在当年11月26日前申请延续，但原告以申请延续期限届满的最后一日为节假日为由，在11月27日通过信函方式提出延续申请，被海关驳回。法院认为行政机关以原告申请超过法定期限驳回延续申请并无不当，判决驳回诉讼请求。
三、行政许可延续应符合申请延续时的法律
行政许可延续是申请的内容与初次行政许可完全相同，但又独立于初次行政许可，并具有不同审查条件的新的行政行为。因此，申请行政许可延续时应当符合现有规定，而非该项许可初次申请时的规定。初次行政许可时行政机关的审查，侧重于审查申请人的基本情况是否符合法定的许可条件和标准，行政许可延续时的审查，则应侧重于审查行政许可存续期间设定、实施行政许可的条件和标准是否发生变化，这是由于申请人的基本状况已经得到审查，且行政机关的监督检查具有长期性，能够保证申请人的基本情况一直符合法定许可的条件和标准，没有重复审查的必要。但由于行政许可的有效期往往长达数年，申请延续时法律规定的许可条件和标准有可能发生变化，会影响申请行政许可延续的结果。基于信赖利益保护原则，还在有效期内的许可不会受到影响，但申请延续许可时有新条件、新标准的，行政机关应以此为审查依据，决定是否准予延续。例如，某工贸有限公司诉某市国土资源局某分局资源行政管理案（见参考案例3）中，法院认为，根据昆政复〔2012〕21号批复的规定，水源林保护区范围内不得建设破坏资源或景观的生产设施项目，该规定是在原告公司采矿权许可存续期间生效施行的，应适用于原告公司采矿权延续申请的审查，法院据此维持了行政机关对案涉行政许可不予延续的决定。
本案某小吃店提出食品经营许可延续申请时，《食品经营许可办法》规定的许可条件和标准与其初次申请许可时相同，区市监局应当按照原条件和标准予以审查。况且，区市监局在某小吃店申请延续当日即行现场核查，确认经营许可条件与原发证条件无本质变化，符合现行《食品经营许可办法》的延续许可要求，应准予延续。
参考案例1：最高人民法院（2018）最高法行申51号 某中学诉某市教育局教育行政决定案
【裁判要旨】办学许可证有效期届满未申请延续，行政机关决定注销办学许可证的，符合法律规定。办学许可证被注销后，教育部门对于学校的后续管理行为不能视为认可延续办学。
参考案例2：安徽省高级人民法院（2018）皖行终976号 某物流有限公司诉某海关行政许可案
【裁判要旨】被许可人需要延续海关行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前提出申请；以信函申请的，海关收到信函之日为申请之日。涉案《注册登记证书》的有效期至2017年12月26日，某物流公司需要延续该行政许可有效期的，应当在2017年11月26日前提出申请。然而，某物流公司于2017年11月27日通过信函方式提出延续申请，某海关于2017年11月29日收到该延续申请书，已经超过了法律规定的申请期限。某物流公司所述“期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期”等规定属于诉讼法的范畴，适用于当事人进行诉讼的情形。本案系某物流公司申请延续海关行政许可，应当适用行政许可法及海关相关规章的规定。因此，某海关决定对联邦物流公司提出的延续申请不予受理并无不当。
参考案例3：云南省高级人民法院（2018）云行终129号 某工贸有限公司诉某市国土资源局某区分局资源行政管理案
【裁判要旨】案涉的双河营里溪里砂场处于水源林保护区范围内，某工贸有限公司申请办理采矿权延续登记手续需提交相关材料并取得相关职能部门的同意。本案中，根据一审查明事实，某工贸有限公司在申请时未提交相应材料，且因案涉砂场处于水源林保护区，根据《水污染防治法》的相关规定，相关职能部门亦不同意办理该砂场的采矿权延续登记。故某市国土资源局某区分局不予办理采矿权延续手续有相应的事实及法律依据。
参考案例4：上海市黄浦区人民法院（2017）沪0101行初240号 某馄饨店诉某区市场监督管理局、某市食品药品监督管理局行政许可不予延展决定及行政复议决定案
【典型意义】行政机关所作的行政行为没有相应的法律依据，同时又侵犯了行政相对人的合法经营权，法院结合实际情况，考虑其他法益，最终判决确认行政机关行政决定违法，既体现了对经营权的平等保护，也实现了行政诉讼的立法本意。行政许可既是行政机关对市场经营主体的管理手段，也是对市场经营主体经营活动的保障。本案中，法院经审理认为某馄饨店的相邻纠纷不是食品药品监管部门许可审查的职责范围，同时，行政许可的延续不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变，故不应适用《行政许可法》第八条“客观情况发生重大变化”的规定。本案从行政许可的法定条件出发对被诉行政决定进行了审查，体现了行政许可程序对于塑造市场营商环境的积极价值，也对行政机关开展许可行为的法定要件提出了具体的要求，以推动行政机关不断完善保障市场主体经营权方面的职能。
扩展阅读
《论我国行政许可延续立法之完善》，作者王太高，载《法商研究》2009年第5期（节选）
按照“延续”一词的本意，行政许可延续是指在外观上完全相同的两个行政许可前后相继、不间断地持续存在。换句话说，行政许可延续是指在行政许可即将到期而失效的情况下，经被许可人申请并由行政机关审查同意，被许可人（申请人）重新获得了一个在形式和内容方面与即将失效的行政许可完全相同的新的行政许可。行政许可延续之所以必要，其原因在于，对存在有效期限制的行政许可而言，一旦有效期届满若不进行延续，被许可人的许可便会因失效而注销，相应的被许可人与之相关的活动便不再具有合法性而被强行中断。这样不仅于被许可人不利，而且从社会整体来看也不经济。行政许可延续之所以可能，其原因在于，被许可人在行政许可期限届满以后仍然存在着符合获得该行政许可条件的可能性。因此，通过行政许可延续制度，能够保证被许可人在旧行政许可失效和新行政许可取得之间实现“无间隙”对接，避免行政许可中断给相对人带来人为麻烦或造成不必要的损害。
来源：最高人民法院 法言华语
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