工(gong)程(cheng)款(kuan)逾(yu)期(qi)不(bu)支(zhi)付(fu)，建(jian)设(she)单(dan)位(wei)拖(tuo)欠(qian)工(gong)程(cheng)款(kuan)找(zhao)谁(shui)处(chu)理(li)
近些年，我国建筑业蓬勃发展，逐渐成为国民经济的支柱性综合产业。但是市 场经济发展不充分，信用体系的建立不完备等多种因素影响，建设单位拖欠工程款 现象越演越烈。建筑领域建设单位拖欠工程款，变相逼迫施工单位垫资，导致施工 单位资金链断裂、自身日常运行困难，在工程建设过程中偷工减料为工程质量埋下 隐患，拖欠农民工工程款问题严重，一定程度上阻碍我国经济健康有序发展，危害 社会秩序1。 论及建设单位工程款拖欠问题解决措施的相关文章，一般都从市场自主解决、 政府监管调控、法律法规约束等方面依次展开。
本文主要探讨从法律法规层面解决 建设单位拖欠工程款问题，倡导制定相关法律法规强制发包人及时足额支付工程款 和发包人不及时足额支付工程款发生时施工单位权益的救济途径。 工程款拖欠一般涉及从源头的设计勘察，前期的咨询、材料预付，中期的工程 进度、工程监理，一直到后期的工程结算、工程保修等全流程各环节。其中，本文 关注的主要是材料预付款、工程进度款(中间支付)、工程结算款等三种款项。
建设单位拖欠工程款，依据被拖欠主体可分为拖欠勘察设计费、拖欠工程咨询 费、拖欠工程监理费，拖欠建设施工工程款。其中建设单位拖欠施工工程款已拒工 程款的拨付节点，又可以分为拖欠工程预付款，拖欠工程进度款，拖欠工程结算款 三种。建设单位拖欠工程款一般将引起连锁反应，即若建设单位拖欠总承包商的工 程款发生后，很可能紧接着出现总承包商拖欠分包商的工程款，最后无疑会促使分 包商被动的拖欠相关工人工资。
建设单位拖欠工程款的数额巨大，且逐年增大，影响面广，债务链长，拖欠周 期长，可变因素多，问题纷繁复杂。 建设工程施工合同的标的额巨大，动辄成百上千万，建设单位按时足额支付工 程款的难度大，建设单位常常面对自有资金不足，融资难的问题，建设单位直接或 间接要求施工单位垫资施工的现象广泛存在，特别是建设单位在获取相关资质进入 施工阶段后拖欠工程款的现象十分严重。
施工单位和建设单位的市场地位不平等， 垫资施工是工程领域普遍存在的现象，加之法律对建设单位拖欠工程款的规制较少， 违约成本低，建设单位拖欠工程款逐年加大。 建设工程施工的当事人虽然是建设单位和施工单位，但是工程建设过程中牵扯 的主体多，上下游行业多，农民工数量多，影响巨大。一个工程项目的利益相关方 包括投资方、建设单位、总承包商、专业分包商、机械设备材料采购商、工人、勘 察设计单位、政府监管部门、银行。发包人能否按时向施工单位支付工程款，将直 接影响到施工单位在上述合同关系中的支付能力。
一旦发包人没有按时向施工单位 支付工程款，就会产生诸多债务，并沿着上述资金流向传递，形成建设工程项目中 比较复杂的债务链。因此，工程建设领域拖欠施工单位工程款是上述债务链的首要 环节，它将直接影响其他法律关系中的债务履行问题。
在项目建设过程中，由于施工单位和发包人双方在工程质量是否完全合格、工 程量有无变更及变更总量、停工和窝工造成的损失、结算标准以及关于工程款支付 相关的合同内容的理解等方面经常存在意见不统一的情形，导致已竣工项目的工程 款结算被一拖再拖，部分政府项目的工程款因涉及到有关部门审计以及工程质量鉴 定或工程量鉴定，拖欠时间甚至长达好几年。有的施工单位被拖欠的工程款，由于发包人破产或资金严重不足等情形的出现而无法完全清偿。
建设单位拖欠工程款几乎成整个建筑业的不治之症，可谓“剪不断，理还乱”。 建设单位拖欠施工单位工程款，导致施工单位不得不频繁垫资，在可期待的巨额利 润前，施工单位会选择以银行贷款或铤而走险以民间高利贷维持企业生存，现实中 银行高贵的头颅往往是不屑于向众多小承包商低下的，高利贷成了唯一的选择。高昂的利息缠身及可预见的资金链断裂，导致很多中小建筑企业纷纷破产关门大吉。 另外缺乏资金的施工单位往往会在材料费上节省开支，导致工程质量存在瑕疵，容 易引发安全事故。
缺乏资金的施工单位无力按照合同规定的正常的开工，只能冒险 再分包、进而层层转包，将资金短缺的压力转嫁给无资质实际施工人，种种做法将 无法保证工程质量。缺乏资金的施工单位会在自身员工的福利待遇方面紧衣缩食， 不缴纳或不按时缴纳五险一金，使得退休下岗职工的基本生活缺乏保障。缺乏资金 的施工单位无力发放工人工薪，又导致农民工集体讨薪、围堵政府部门、截堵道路、 集体上访、打砸施工单位或建设单位等事件的频发，严重影响社会稳定。
总体来看，现在建筑行业处于不利的买方市场中，即这个行业供过于求，处于 被选择的位置。具体表现为，一项工程可能有几家甚至几十家企业参加投标，而最 终一个标段只会有一家胜出，这无形中造成建设单位和施工单位地位不平等，权利 义务不对等，承包商同建设单位的谈判能力较弱。
建设单位借助买方市场的天然优 势，在签订合同、施工过程、竣工结算中向施工单位提出很多严格条件甚至无理要 求，而施工单位为了获取承包权不得不委曲求全直接导致贿赂风气大行其道、无所 不至。例如在合同签订之前要求总承包商以垫资的形式来承包工程，放弃建设施工 优先受偿权、提供担保、甚至要求承包方不得以任何理由停工，工程施工过程中又 不愿意及时支付工程款，甚至有意习惯性的拖欠工程款，工程竣工后不及时主动清 算工程款。
市场经济的发展必然导致分工专业化、精细化，这样有利于整合社会资源，使 各种资源得到有效配置，得以最小的成本实现最大的经济效益。我国建筑行业发展 迅速，但是与之配套的市场机制还未形成，建筑业还未实现分工走向专业化、精细化的市场机制，出现了层层转包的违法现象，为工程质量埋下祸根9，并促使工程款 拖欠越演越烈。
建设工程合同双方的法律意识淡薄、缺位，是导致拖欠工程款项问题日益严重 的一个重要原因。法律意识包括两个方面，主动按约履行义务和积极倡导自身合法 权利。在我国建设工程双方法律意识薄弱，具体显示为：
有法律规定建设单位应该 按法律法规和合同约定及时足额支付工程进度款，进行工程验收、结算和支付工程 款，但是自觉全面履行合同义务的建设单位少之又少，施工单位提出支付工程款请 求时，发包人往往以逾期竣工、质量不合格为由搪塞推诿，行使抗辩权的建设单位 不胜枚举；而施工单位经常不主动行使，甚至不知道自己的法定权利，为获得承包 权被动接受发包人提出的不合理条件，隐忍甚至接纳发包人拖欠工程款的事实，大 多因法律程序诉讼成本高、周期长、执行难，无奈被迫接受发包人的结算条约，并 不寄希望于法律途径追索规定的工程款。以上列举的种种因素但不是全部因素导致 建设单位拖欠工程款的问题日益加剧。
工程款项是指建筑企业在承包工程项目时，按照具体的合同约定和工程结算办 法相关规定，来自发包单位办理结算程序而取得的那部分款项。而工程款已落实完 往是在建筑企业在项目启动前，已就项目所需资金或者资金来源准备就绪，经过政 府部门审核可以开工的条件之一。
我国关于工程款是否已落实的法律规定分散再三 部法律法规中，首先是《建筑法》规定“建设资金已经落实”，其次是《招标投标 法》规定“招标人已具备相应资金或者落实相应资金来源”，最后是《建设工程施 工许可管理规定》“工期一年以内的项目，资金到位率要达到合同价的 50%；工期 一年以上的，到位资金至少应达到合同价的 30%。”
建设单位一次性全额支付工程款不具有可实现性，因为建筑工程成本高、前期 投资额大，通行做法是一般采取按进度支付部分工程款并于工程竣工后支付所余尾 款的方式分批支付。工程款能否按合同约定如期给付，关系到整个建筑施工项目的 开展运行，我国现行法律对于建设单位资金到位情况的规定非常笼统，实际操作难 度大、无所适从，导致施工单位对于工程款的合理诉求得不到有效保障。 最初工程资金的落实与否可以通过验资证明来简单验证，但是单靠验资证明来 证明是不可靠的，现实中发包人完全可以先借钱办手续，再还钱要求承包方先行垫 资施工。后续进度工程款的到位也缺乏相应的法律法规的规定与监管。
建设单位在 建设工程开始招标、投入施工时就没有充足的自有资金和资金来源，是导致施工单 位工程款时常被拖欠的根本原因。这种先盖楼后还钱的行业积习与我国房地产市场 的畸形发展有关，房市的泡沫化经济，让不少发包方看到短期收回成本的可能性， 先盖楼、边盖楼边卖楼、依托售楼款补贴支付建房工程进度款、待工程竣工后用房 屋销售款结清发包人所欠尾款或者存在干脆用房屋折抵应付给施工单位的工程款12。 如若能从法律方面对发包人的资金到位进行细致的要求和监管，就能从源头解 决施工单位工程款被恶意拖欠的事实。
我国法律仅规定在办理招标许可和施工许可证时，政府有义务审查招标人和发 包方的资金是否已经落实，但是这种资金已落实或者资金来源已落实的审查，仅是 形式化的表面审查，一般难以保障资金的全面落实，此处的资金审查应当从形式审 查转为实质审查，即要求发包方将已落实的资金存入专门的监管账户，将未到位但 是来源已落实的资金，要求发包方签订给付保障书，并按照保障书中约定的时间将 资金打入专有的监管账户，未按时足额给付的发包人，由监管部门记录在案，作为 今后是否给其发放招标许可和施工许可的判定标准。
行政部门的监管权应当由法律明确授予，让行政主体在行使监管权时有法可依、 有法必依、违法必究。《建筑法》第六条中明确规定将审查权赋予国务院建设行政 主管部门，让其对建筑活动统一监督管理。《招标投标法》也将审查权交由有关行 政监督部门，让其对招投标活动进行监督。
在仅仅已落实审查监督模块，我认为应 该从形式审查走向实质审查，不能只看招标投标人或发包人的资金落实证明，而应 当实际监管资金，因为此项规定的落实是对行政审批权的扩张，因此必须在《建筑 法》和《招标投资法》中构建专门的法条，将具体规定资金的监管主体、监管方式、 严格限制监管主体的权利范围、明确监管主体的行政责任、规定当事人救济权的行 使方式等。
一个制度的落实必须做到权责统一，保障当事人的权利不受侵害。这项 规定的初衷是为了从源头解决建设单位拖欠工程款的问题，但是不能成为侵害建设 单位权利的借口，在赋予政府部门监察权的同时，必须完善相关的法律法规保障建 设单位的权利。
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